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清代月选掣签制度考论
作者:胡存璐 责编:

来源:《清史研究》2021年01期  发布时间:2021-03-11  点击量:31
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官员选任制度是中国政治史研究中的重要议题,制度的适用性对于国家行政机构的正常运转、中央集权的加强都至关重要。中国古代官员的任用标准时有变化,北魏时吏部尚书崔亮创停年格之法,以为官的年资长短作为选拔标准。唐代设长名榜,行循资格之法,对任官资格有更加详细的规定。至明万历二十二年(1594),吏部尚书孙丕扬为了规避官员选任中行贿请托、官员徇私的现象,采用掣签授官。a掣签,也就是抽签之义,即通过抽签来决定某人授予某缺。在掣签法之前,明朝已使用“拈丸”“抓阄”的方式选拔官员。初时,掣签先用于急选之中,而后大选也开始掣签授官,此后该法一直沿用至清末,对明清两朝官员的选任产生了深远的影响,可谓是古代铨选制度的最后一次大变革。


关于明代掣签,学界已进行了相当深入的探讨,取得了丰富的研究成果。b而有关清代掣签的研究,还相对较少。清代掣签的范围、运作情况、演变尚未明确。c因此,系统梳理清朝掣签制度的内容、变化、调整以及出现的问题,无疑对理解清代文官选任制度具有重要的学术价值。

本文将在前人研究的基础上,对清代月选掣签制度作一系统考察。d

a 《明史》卷 224《孙丕扬传》,中华书局,1974 年,第 5901 页。

b     张荣林:《“掣签法”考》,《大陆杂志》第 57 卷第 5 期,1978 年;刘渝龙:《明后期掣签法述论》,《江西社会科学》1996 年第 10 期;魏丕信:《创立、冲突和常规化——1594-1700 年的掣签授官制》,《中国学术》2001 年第 3 辑;潘星辉:《承袭背后的割断——从“掣签法”看明、清制度的嬗变》,《中国学术》2002 年第 2 辑。

c      据笔者所见,目前没有论文专门论述清代的掣签,大多是在论述清代选官制度中简要提及。张振国的博士论文《清代文官选任制度研究》中对清代掣签的地点、时间等进行了简要梳理(《清代文官选任制度研究》,南开大学博士学位论文,2010 年,第 245-247 页)。

d     清代文、武月选官员均需通过掣签获得官缺,本文仅对文官月选掣签授官进行研究。

一、制度渊源:明代掣签授官的施行

明代文官选任制度经历了不断演化的过程,选拔高级文职官员由明初荐举制,至明中后期逐渐形成会推、部推的方式,会推又分为敕推、廷推。a而吏部对占国家绝大多数的中下级文官的铨选,以大选、急选为主要途径,也就是常选缺,至少从万历朝始,于双月二十二日急选,双月二十五日大选。b此外,还有远方选、教职铨选、拣选等一些特殊铨选方式。c

掣签授官从技术层面上来源于“拈丸”“抓阄”的方法,“其初用拈阄法,至万历间变为掣签”。d万历二十二年,孙丕扬任吏部尚书后,推行掣签授官之法。e掣签起初用于急选之中,而后大选也开始掣签授官。经过不断的改易,掣签使用范围不断扩大,不仅用于常选缺,拣选、教职、推升等亦以掣签的方式进行。f对于参与掣签的官员,史籍记载不一。g

掣签时先由吏部置签筒,将应选之缺书于各签之上。掣签之法初分三等,按照南五省(福建、广东、广西、云南、贵州)、北五省(北直隶、山东、山西、河南、陕西)、中五省(南直隶、浙江、江西、湖广、四川)分三个签筒,这样南人掣南、北人掣北、中人掣中,而官员能够知晓当地土俗民情,以便人地相宜。其后,又将南北中各分为上下,共六个签筒,考量官员个人才能,分筒掣签,“科贡有才望者,令其掣上筒,进士有物议者,令其掣下筒”。若有官员掣得本省之缺,禀明后重新掣签。而府首领官、县佐贰官、教职等偶然掣得本省之签,朝廷念及其官职低微,故不用另掣他省。h此后吏部又因掣签法分三等未便,提议应分东、西、南、北四筒,而首领官、佐贰官也应回避本省。i此外,天启六年(1626)七月,吏部尚书周应秋建议应于边地府州县设边签,另置一筒掣定。j

掣签作为明后期中下级文官选任方式的创新,自施行开始,朝中大臣就争论不休,围绕掣签弊端的批评之声不绝于耳,纷纷请求废除掣签,还以旧制。从万历二十五年御史陈煃提出 “吏部大选掣签,与会典选法背戾,以至人地不宜”始,k至崇祯四年(1631),大臣们围绕掣签授官的批评之声仍未停息。严重时,天启年间掣签曾一度停止使用,但其后,掣签又被再次使用。明时指陈掣签之失主要集中在两个方面:一是掣签选官时作弊现象严重,二是掣签选官不仅不论才行,而且导致人地不相宜。清人入关后,在选任官员时吸收了这一制度,并对可能产生的问题加以调整,使其更加适合吏治的需要。

a      潘星辉:《明代文官铨选制度研究》,北京大学出版社,2005 年,第 211 页。

b     对于急选日期,明朝官方史料中并没有发现有明确记载,潘星辉根据国家图书馆善本室所藏《万历八年四月急选报》末有“万历八年四月二十二日钞白”,又根据《明神宗实录》记载“大选前数日,必有急选”,认为急选于双月二十二日进行。(潘星辉:《明代文官铨选制度研究》,第 155 页)此外,笔者发现,徐石麒《可经堂集》中《题为申明大选规则并请钦定日期事》一文内明确记载“……随于二十二日急选,二十五日入朝大选,此从来旧例也”,故可以佐证潘文的推断。(《四库禁毁书丛刊》集部第 72 册,北京出版社,1997 年,第 110 页。) c 《大明会典》卷 5《选官》,文海出版社,1988 年,第 101 页。

d     《明史》卷 71《选举》,第 1716 页。详见潘星辉:《明代文官铨选制度研究》,第 189-192 页。

e      《明史》卷 224《孙丕扬传》,第 5901 页。

f      详见潘星辉:《承袭背后的割断——从“掣签法”看明、清制度的嬗变》,《中国学术》2002 年第 2 辑。

g     目前学界对此看法不一。刘渝龙认为明史中所载不一,不足为信,其根据签分北、中、南,以及其后分东、西、南、北四类签上,均无北京、南京两地名,认为京官不在掣签对象之列。魏丕信文中则认为“掣签法一开始似乎只是用于外官的初授”。潘星辉则以南明弘光朝的史料视作掣签向京职的渗透。

h     王圻:《续文献通考》卷 87《职官考》,《四库全书存目丛书》子部第 186 册,齐鲁书社,1995 年,第 543 页。

i       谈迁:《国榷》卷 87,张宗祥校点,中华书局,1958 年,第 4817 页。

j       《明熹宗实录》卷 74,天启六年七月戊寅。

k      《明神宗实录》卷 309,万历二十五年四月己丑。

二、制度继承:清代掣签制度的沿袭和变化

清初继承明代的文官选任制度,在其基础之上进一步完善官员选任之法。根据官员的身份、官职重要程度的不同,选任方式也有差别。清代文官选任制度,也处在不断发展的过程中。根据光绪《大清会典》记载,清代文官选任方式一般有特授、开列、拣授、推授、留授、调授、选授、考授等方式,a其中选授即为由吏部进行铨选,选任对象为中下级文官官缺。因吏部每月开选一次,故又称月选。“双月曰大选,单月曰急选”。b清代沿用明代掣签之法,“国家铨选之法,每岁有大选,有急选,京职验到,外官投供,掣签定缺”。c

清初掣签之法的使用不知起于何时,但顺治三年(1646),吏部请求大选官员,俱于午门外掣签,说明此时大选已经开始使用掣签授官的方式。d一开始,清朝并未延续明代分等分区域掣签的方式,官员选任未能随才器使,各尽其用,从而造成有能力的官员官居简僻之地,政务繁重的要地,却由资质平庸之人担任。直至顺治十二年,吏部详查旧例,根据实际情况将州县官缺分为三等,同时也将应选官员根据其“身言书判”分为三等:规定上等者列名由皇帝引见,然后再掣签,这样的官员显然会被掣签到要地任职。至于二等及三等者,不必引见,掣签后分别授予二等、三等地方,使州县各官人地相称。e但是该制度仅在两年后就被废除,顺治十四年,停止考试官员身言书判,且州县亦不必分为三等。f分等掣签之法有利于协调官缺繁简和官员才能,但是由于史料的缺乏,不知其废止的原因,又或许本来就是清初统治者为了弥补掣签授官的弊端而施行的权宜之计。

清代的掣签制度远较明代复杂,首先是官员结构不同,清代分满、汉官员,具体的掣签规定又不尽相同,其次是清代掣签时间、地点的更置与区分。清初,掣签首先用于汉缺选官,满缺中只有个别官员采取掣签授官。掣签的时间,明万历朝时,急选、大选掣签均在双月。而康熙二年(1663)规定,汉缺中参与大选的官员,于双月二十五日封签掣选;急选官员,于单月二十五日掣签补授。g雍正三年(1725)规定,满缺亦照汉官之例,分单双月掣签补用,于每月初五日掣签。h除满、汉缺外,内外各衙门笔帖式有单独的掣签时间,于每月二十日进行掣签授官。i

由掣签选任的官员范围,明代史籍记载不一,但能够确定的是掣签运用于外官的选任。至清初,汉缺中规定参与掣签授官的官员,除尚书、侍郎、京堂,及翰、铨、科、道、内阁中书等官外,其余京官五品、外官道府以下均掣签拟补。j满官中除卿贰以上及翰、詹、科、道,不归月选外,其余郎中以下等官,皆为掣签。k而这里所指满、汉官缺仅限月选之缺,是除开列请旨缺、拣选缺、考选缺、题缺、调缺、佐杂要缺以外的官缺,皆为选缺。根据光绪《大清会典》

a      光绪《大清会典事例》将《大清会典》中提及的清代文官选任方式总结为“铨选、开列、遴选、升补、除授”五类。

b     光绪《大清会典》卷 9《吏部·文选清吏司》。

c      康熙《大清会典》卷 8《吏部·汉缺选法》。 d 《清世祖实录》卷 25,顺治三年三月乙未。

e 《清世祖实录》卷 88,顺治十二年正月壬子。 f 康熙《大清会典》卷 8《吏部·汉缺选法》。

g   《清圣祖实录》卷 9,康熙二年六月庚申。

h   雍正《大清会典》卷 8《吏部·满缺除选》。 i 雍正《大清会典》卷 8《吏部·汉缺选法》。 j 康熙《大清会典》卷 8《吏部·汉缺选法》。

k 锡珍等撰:《钦定吏部铨选则例》之《满洲官员则例》卷 2《铨选满洲官员》,《续修四库全书》第 750 册,上海古籍出版社,2002 年,第 93 页。

中记载月选缺中(详见下表),京官 582 个,外官 4079 个,共计 4661 个官缺,a皆在月选中通过掣签产生,均是一些中下级文官官缺。

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至于官员掣签的地点,明朝只是有文献记载为“掣签当日,于东阙唱名抽签”,具体地点已无从知晓,而清代掣签地点前后发生过变化。顺治三年规定,大选官员于午门外掣签。b十二年再次规定,初授者,自九品以上,于天安门外掣签,候补官员及初授未入流各官,在吏部衙门掣签。c至康熙元年,初选、候补官员的掣签地点定于天安门外进行。之所以选择于午门或天安门外进行掣签,是因为这是清代一些重大庆典和发布政令的场所,代表着皇权的威严,同时也带有一定的警醒作用,以示掣签的公平公正。

a      光绪《大清会典》卷 9《吏部·文选清吏司》。

b     《清世祖实录》卷 25,顺治三年三月乙未。 c 康熙《大清会典》卷 8《吏部·汉缺选法》。

掣签当日,参与掣签的官员从东长安门进入,于天安门外东廊等候掣签。天安门外东廊放置矮几,地面铺上红毡,官员席地而坐。a负责掣签环节的官员,有满、汉尚书二人,侍郎、选司诸郎以及笔帖式也参与其中。掣签时分为“名签”“缺签”两个签筒,名签筒置于大堂案前,缺签筒放置在掣桌之上,先唱名签,即念出参与掣签的某官员名字,后掣缺签,则是授予该官员的官缺,并没有保留明代分区域设置签筒的方式。官员掣签时拈着签便不可停留,若有人在签筒中混搅,立刻会招致呵叱。b陆陇其在《三鱼堂日记》中记录了其于康熙十四年四月二十五日参与掣签选官时的场景:

黎明,进东长安门,俟于东廊下。俄顷,铨部诸官皆至。掣签,满汉尚书于东廊下西向坐,侍郎旁坐,选司诸郎在滴水下北面坐,笔帖式一人在滴水下南向坐,签桌置选司前。先掣名签,次掣缺签,时掣县缺者九人。先唱吴一蜚,三掣皆江南,回避,最后得山阴。次唱陈国祝得青浦,次唱苏尧松得娄县,第四及余得嘉定,而曾荣科则昆山,叶燮则宝应,李暽则金坛,屠又良则扶沟,任辰旦则上海……c 此外,对明代官员掣得本省之缺需禀明另掣,清廷对此也有相关的规定。清初,掣得官员应回避的本省缺,准许该官另掣,而先前之签需送入堂内换封,再入签筒。道光四年(1824)规定,月选掣签人员,如有需要回避本省员缺的官员,令回避的官员先掣,这样则可降低掣得回避缺的概率。如仍掣得回避官缺,即扣除此签另掣。需要回避本省员缺的官员掣定后,再令无回避者按名统掣。d

掣签时官员若有缺席,清廷也采取一定的措施进行惩治。清初规定,临期无故掣签不到者,付考功司议处。e顺治十五年,令掣签不到者直接革职处理。康熙九年规定,外官掣签不到者以革职处理,而京官掣签不到者,原缺代掣补授,并罚俸一年。若有官员借称染病、往取盘费等情形,俱不准理。f而后,康熙五十九年又规定,京官赴补,临期无故掣签不到者,照外官例处分。至道光二年,删除议处之例。g

三、制度完善:清代掣签授官的补充与适用性调整

明代史籍中,记载有大量关于掣签制度弊端以及存废的争论,就清代史籍记载来看,并无较多讨论掣签制度利弊的言论,为何明代饱受争议的掣签授官制度,却在清朝得到沿用?究其原因,笔者认为主要是因为清承明制,为了维护政权的稳定和选拔人才充任官缺,一时之间没有更好的办法来代替掣签任官,所以直接继承了这一制度。其次,清代统治者认为掣签有成法可稽,在明朝已实施多年,与前明拟缺注选相比,更为公正。再者,相较于明朝,清代掣签在具体的规定方面有了更易,掣签之外,又采取了新的措施尽可能防弊,同时也制定新的铨选方式弥补掣签之不足,主要有以下四个方面:

(一)派监察人员监掣

为了防止可能出现的作弊现象,清廷派遣监察官员对掣签过程进行监督。顺治十八年规定,大选、急选之日,派吏科以及河南道满、汉官各一员,赴吏部验明缺签,公同封入签筒。掣签中,易造成弊复繁丛,故清廷派官员监察,不把大权独授予选司。而至康熙七年,停止会同科

a      查慎行:《人海记》卷上,北京古籍出版社,1989 年,第 6 页。

b     黄六鸿:《福惠全书》卷《筮仕部》,官箴书集成编纂委员会编、刘俊文主编1         :《官箴书集成》第 3 册,黄山书社,1997 年,224 页。

c      陆陇其:《三鱼堂日记》卷 3,《续修四库全书》第 559 册,第 489 页。

d     光绪《大清会典事例》卷 44《吏部·汉员铨选》。 e 光绪《大清会典事例》卷 44《吏部·汉员铨选》。

f      康熙《大清会典》卷 8《吏部·汉缺选法》。

g     光绪《大清会典事例》卷 44《吏部·汉员铨选》。

道官掣签。a嘉庆四年(1799),因河南道御史有稽查吏部之责,月选官员于二十五日以前,需告知河南道御史,掣签日赴天安门吏部朝房,监看掣签。b蔡方炳《书雷顾二给事监掣疏后》称:

“夫满汉监掣,科道监掣,法已最密”,c清朝对于掣签环节的监督已达到十分严密的程度,监掣不仅对于防弊有益,而且可以昭示掣签的公正。

(二)掣签结束后,派九卿、詹事、科道对月选官员进行验看

九卿验看于康熙五十三年确定,“嗣后凡单双月在部选补杂职等官,掣签得缺后,吏部会同九卿验看。其双月内推升之州同以下等官,于掣签后调来赴部,亦照此例验看”。d雍正初年已有会同九卿、詹事、科道验看的尝试。e至雍正十二年(1734)正式规定,月官掣签后将各官名单咨送各衙门会同九卿、科道验看,如果其中有官员行止不端、出身不正及年老衰病或祖父有钱粮亏空,即行举出,至乾隆七年(1742),又在定例中增入詹事进行验看。f由于九卿验看往往互相观望,不肯实心体察,乾隆十七年,改特派大臣验看。g

(三)皇帝引见掣签官员

清代对月选官的引见最早记载见于顺治十二年,时将州县官分为三等,上等由皇帝引见后掣签,h此时引见于掣签之前,尚且不能对掣签结果进行调整。康熙三十七年,云南道御史荆元实上奏称,“州县官有牧民之责,为任甚重,请嗣后每月州县官掣签之后,令其随本引见”,吏部得旨后开始施行,同知、通判等官,亦由掣签后引见。i自此,确定了月选引见官员的范围,

“嗣后每月大选、急选,同知、通判、知州、知县等官掣签后,照道府之例引见”,j月选官员引见变为掣签之后进行。引见时,皇帝通过阅读官员的履历,以及与官员交谈,观察其言谈举止,以此来决定官员是否适合该官缺,且将掣签结果中人员与官缺不相适宜的,予以调整。皇帝对于引见也十分重视,乾隆帝曾称:“是以朕于月官引见时,每慎重甄核,有年力强壮、人尚明白而掣得简缺,亦有人本平庸、齿复就衰而掣得繁缺者,必为斟酌对调,以协量材授官之意。”k 若官员才行平庸,年少或是初任之员,而签掣至繁缺,则将这些官员调至简缺,或者是改教职,或勒令休致等。

如吏部将雍正元年十月二十五日月选官员朱崧等三十六人带领引见后,雍正帝决定,此三十六人中,二十三人依拟用,八人进行官缺对调,三人令督抚试看再定取舍,一人令总督拣选员缺调补,一人发往别处效力。l张振国对《雍正朝内阁六科史书·吏科》中收录的月选档案进行统计,月选引见人数达 2874 人,其中进行调整的官员共 709 人,占引见总数的 24.7%。m 其中有根据官缺繁简程度以及官员能力进行调整,有考虑官员年老力衰令督抚试看后取舍,也有以原品休致,甚至革退等情况,由此可见皇帝在月选引见中对掣签结果进行一定的调整。当然引见制度也存在弊端,月选引见中仅凭皇帝与官员的短暂接触,根据官员的言谈举止,难免

a      康熙《大清会典》卷 8《吏部·汉缺选法》。

b     嘉庆《大清会典事例》卷 36《吏部·汉员铨选》。

c      蔡方炳:《书雷顾二给事监掣疏后》,贺长龄、魏源等编:《清经世文编》卷 17《吏政·铨选》,中华书局,1992 年,第421 页。

d     雍正《大清会典》卷 10《吏部·汉缺铨选总例》。

e      中国第一历史档案馆编:《雍正朝起居注册》第 3 册,雍正六年六月二十一日,中华书局,1993 年,第 2077 页。

f      乾隆《大清会典》卷 5《吏部·文选清吏司》。

g     光绪《大清会典事例》卷 44《吏部·汉员铨选》。

h    《清世祖实录》卷 88,顺治十二年正月壬子。

i     《清圣祖实录》卷 189,康熙三十七年七月辛卯。 j 雍正《大清会典》卷 10《吏部·汉缺铨选总例》。

k    《钦定皇朝文献通考》卷 58《选举考》,《景印文渊阁四库全书》第 633 册,台湾商务印书馆,1982 年,第 432-433 页。

l      中国第一历史档案馆编:《雍正朝内阁六科史书·吏科》第 7 册,广西师范大学出版社,2002 年,第 94-104 页。

m    张振国:《清代文官选任制度研究》,第 265-304 页。

会发生失误。而且引见制度与皇帝个人的勤政程度密切相关,至清末皇帝疏于政务,使得引见流于形式,但是月选引见还是在一定程度上纠正了掣签使得人缺不相适宜的弊端。

(四)题补制度的确立,以补掣签之不足

从清初继承明代的文官制度开始,清廷对于官员铨选制度不断进行调整,随着实际行政的需要,官员选任方式逐渐多样化。除通过吏部月选掣签授官外,还通过遴选的方式选拔中下级官员。掣签虽然在一定程度上保证了选官的公平公正,但是并不能完全量才授官,也不能完全做到人地相宜,在很多情况下不利于地方的治理,将掣签与其他选任方式结合实施,掣签的负面影响自然降低。遴选具体可分为“题补”“咨授”“拣授”“考授”,由此决定的官缺又分为 “题缺”“调缺”“咨缺”“拣授缺”“考授缺”等,其中,题补制度的出现与月选掣签的弊端最直接相关,而“拣授”“考授”主要针对一些较为特殊的官缺,前人亦有研究,在这里不再赘述。a 从康熙年间开始,为要缺择人,朝廷将京官中的某些官缺和外官中一些特殊地方的官缺,改为由各衙门或督抚挑选合适之人题请补授,京官如六部中事务繁多的司员缺,外官如苗疆缺、烟瘴缺、管河缺等。京官中,其后题缺设置的范围扩大到理藩院、光禄寺、步军统领衙门以及盛京五部。而外官,雍正初年题补缺的范围扩大到沿海州县以及直隶州知州,并在广西布政使金鉷建议下,确定了“冲、繁、疲、难”划分州县等级的制度,b将其与“最要、要、中、简缺”四缺分制度对应起来,兼“冲、繁、疲、难”四项者为最要缺,兼三项为要缺,兼两项为中缺,一项或无为简缺。其中最要缺和要缺由督抚题调,而中缺、简缺大多则由吏部掣签选授。c题补制度的确定,主要考虑到为官择人,由各衙门或督抚题补可以为中下级重要官缺挑选合适的人才,量才而授。

清朝随着文官选任制度的发展,通过月选掣签的官缺逐渐减少,中下级文官中,京官一些较为特殊的官缺以题补、拣授、考授的方式选拔,而外官一些重要的官缺变为请旨缺或者题缺、调缺,月选缺只是一些中下级较为次要的官缺,一定程度上弥补了掣签任官的弊病,也是对铨选制度的又一次调整。

四、制度运行:掣签授官存在的问题

虽然掣签本身已有全面、详细的制度规定,同时清廷又采取其他措施以及制定新的选任方式以绝月选掣签之弊,但是在实际执行过程中难免又产生各种新的问题。

对追逐功名的士人而言,官缺有美、恶之分。明代行掣签法之初,由选人自掣,至清代改由书吏经手,所以有不法之徒为获取美缺,在掣签时贿赂书吏,希冀获得美差。乾隆二十四年,湖广道监察御史戈涛上奏称,发现十月二十五日月选掣签时有书吏作弊,并将书吏如何作弊的过程记录下来。原是书吏在掣签前,将美缺所做之签有别于筒中其他签,并将此缺私许多人,讲明贿赂的钱数。掣签时堂官将签亲手包入筒中,并用手掺搅,而后书吏用手指将优签贴定一边,置于桌上。在名签唱后,谁先得此缺,则书吏向其取贿。乾隆帝令吏部严行监查此种作弊现象,若有此舞弊之人,按律究拟,并且根据戈涛的建议,此后每月掣签时,在签筒置于桌上后,令司官再次掺搅,若有签横在签筒底则扶起,以此杜绝书吏舞弊。d

乾隆三十八年,山西道御史鲁赞元同样言及掣签作弊之事,称月选掣签时,司官虽逐加核查,不假手于书吏,防范较为严密,但仍有不法之徒,以官缺美恶来趁机撞骗,原是所掣之签可以暗中标记,使得官员自掣时易于摸到。鲁赞元建议此后吏部月选时,令选人齐集天安门外,

a      参见张振国:《清代文官选任制度研究》,第 49-53220-229 页。

b     中国第一历史档案馆编:《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第 11 册,江苏古籍出版社,1991 年,第 951 页。

c      除通过题补、月选选任官员以外,还有一部分重要的道府为请旨缺,通过请旨补授。

d     《朱批奏折》,乾隆二十四年十月二十六日湖广道监察御史戈涛奏,中国第一历史档案馆藏,档案号:04-01-12-0096-066

听唱名签,令吏部堂官代为掣缺,所掣之缺,令本员在场亲眼看到,以杜绝撞骗。a

还有些官员利用月选程序投机取巧,试图钻营美缺。乾隆三十四年七月御史吴玉纶奏称,六月月选知县共十七缺,其中如江苏之娄县、阜宁县,直隶之平乡县缺较优,云南之广通县缺较远。这次掣签后有三人告病,系娄县赵应钧、平乡县邹咏莪、阜宁县柳枝南。告病则不用于六月引见,可以避免皇帝量才进行官缺调换。又因七月乾隆帝出巡,按例七月由留京办事大臣验看,而验看一般不会调整员缺,这三人可以坐获美缺,且规避调用云南。虽然没有直接证据证明三人装病,但是形迹可疑,为避免这种可能发生的作弊现象,此后规定,“有掣签后告病者,准附于下月引见,如下次病尚未痊,该部即行开缺”,至遇巡幸之前两月,有托病不能引见,具呈告病,即扣除开缺,这样则可以规避一些投机取巧者,肃清铨选,以示公允。b

至清末,时人在反思清朝制度弊端时,对官员任职地域回避有较多的讨论,由于掣签授官制度强化了官员任职地与籍贯地的疏离,c伴随着对回避制度的批判,也有涉及对掣签授官制度的讨论。光绪八年(1882)《申报》刊登一篇关于讨论掣签利弊的长文,提出掣签有六不便之处,d光绪二十四年,湖北巡抚曾鉌请求变通掣签之例,e二者讨论的焦点皆是围绕“签掣省份太远,而路费过重”。明代行掣签之法,初时将全国分为四个区域,选人以籍贯所在区域进行掣签,这样可以掣得离家乡相距较近的地方任职。至清则变为不划分区域,将所有官缺通掣,又因任官回避制度的规定,不能在籍贯所在之省及距原籍五百里以内的地方任职,制度看似完善,但是统天下各省配签入筒,“令幽燕之士奔走于云贵之郊,甘肃之人栖迟于闽粤之地”f,掣得近省者,措资较为容易,而掣得远省者,措资倍难,官员赴任路上花费较多,负累尤重,而且由于籍贯地与任职地相隔较远,风土人情不同,官员施政较为困难。

五、制度权衡:清代掣签授官的深层考量

掣签这一任官方法从明代建立之始,初衷是为肃清吏部任用官吏时的请托贿赂,保障机会均等,平衡各方面的利益。但掣签不能辩才识官,又会出现人地不宜,应选者是否能够获得美缺与掣签时的个人运气有关,而对掣签是否能够为官择人和达到有效治理未暇顾及,这已经违背了吏部铨选——量才授任的初衷,“初意在杜私请而示公道,顾其中有大不便者,未暇计也”。g虽然掣签授官实行后,围绕掣签的置废不断有争论,也有人注意到掣签导致人地不相宜的状况。掣签本为防弊而设,但是在实际运作中又造成了新的弊端,“以公为名,以私为实,号称革弊,反起弊端”,h吏部也被讥为“签部”。从掣签制度实施的结果来看,还是保证了一定程度的公平,但是掣签任官因人地不相宜,又会产生官员的改调,浪费行政资源的同时,降低了官员任命行政效率,官缺久悬,于地方无益,且“自掣签行,多有冲繁不任,旋即拟调,万里跋涉,弃官如履者矣”。i 官员改调途中的路费对于官卑俸薄者,也是一笔不小的开销。

清初,承袭明制,沿用掣签授官的方法。清朝统治者认为,掣签本着公平的原则,是为铨

a      《军机处录副奏折》,乾隆三十八年五月初一日山西道御史鲁赞元奏,中国第一历史档案馆藏,档案号:03-0132-054。《清高宗实录》卷 936,乾隆三十八年六月辛卯。

b     《清高宗实录》卷 839,乾隆三十四年七月辛丑。

c      参见胡恒、陈路:《清代地域回避之争的脉络及其分析》,《史林》2019 年第 4 期。

d    《掣签末议》,《申报》,1882 4 22 日第 1 版。

e    《军机处录副奏折》,光绪二十四年十月二十八日湖北巡抚曾鉌奏,中国第一历史档案馆藏,档案号:03-9458-044

f    《掣签末议》,《申报》1882 4 22 日,第 15 版。

g     朱吾弼、李云鹄等辑:《皇明留台奏议》卷 10,《续修四库全书》第 467 册,第 504 页。

h     叶向高:《苍霞续草》卷 17,《四库禁毁书丛刊》集部第 125 册,第 269 页。

i       吴亮:《万历疏钞》卷 24,《续修四库全书》第 469 册,第 107 页。

选一大良规,“万历时孙丕扬定掣签法,一破从来吏部专私之积习,分选注授,悉本于至公,洵为典铨不易之良规矣”。a清帝并非没有考虑到掣签任官的弊端,而是认为掣签有成法可依,较为公正,乾隆帝曾称“古来铨选之法屡变,而皆不能无弊。惟按册掣签,尚有成法可稽,比之前明之拟缺注选者,实为公正,此天下所共知者”,而且注缺也不能保证人地是否相宜,“盖吏部大臣,与就选人员,素非相习,其人品之贤否,才具之短长,断不能周知。即令其注缺,亦不过观其言貌年齿,其人地之果否相宜,亦断不能保其悉当,此皆理之显而易见者”。b统治者也清楚地认识到任何制度都不能尽善尽美,无法避免弊端的出现,似乎当前除了掣签授官,短时间内也无法找到更好的官员选任方法。对于掣签可能会出现的弊端,清统治者对掣签的各个环节不断进行调整,加强掣签的监督,对掣签结果进行验看,皇帝也对铨选官员进行引见,去弥补掣签可能造成的失误,维持月选授官的公正公平。

随着清朝版图的扩大,治理的不断深入,以及地方治理形势的变化,考虑到各地区之间的差异,因地制宜,必须建立相应的一套任官机制,将掣签与人地相宜结合起来,发挥官僚资源的最大效能。清初那种只注重公平的掣签任官方式,已不能满足高效运行的治理模式的需求。在清中期以后,月选掣签只是官员选任的途径之一,掣签的对象为中下级较为次要的官缺,一些特殊的官缺或者地方紧要之处变为采取其他选任方式,从而降低月选掣签造成任官失误的概率。为了避免掣签造成的人地不相宜,提高官员选任效率,清廷将“开列”“题补”“咨授”“拣授”“考授”与吏部月选掣签授官结合起来,同时也保证了皇帝、地方督抚和吏部之间在选官用人上权力的合理划分。这些任官方式的结合,表面上似乎兼顾了公平与效率。但是,当官员选任的权力逐步从吏部转移到各衙门或者地方督抚手中,也无法保证各衙门主事官员以及地方督抚都能够大公无私,不会任人唯亲。而官员为争夺“肥缺”,避免不了又会旁开贿赂之门,这种情况下又会导致任官的公平性下降。

由于清代选举途径众多,不仅可以通过科举考试,还有捐纳、荐举等方式取得为官资格,至清朝中期待缺官员越来越多,而官缺总数量没有太大变化,造成待缺官员大量壅积。即便是进士、举人,也只能等待十余年后才有机会任官,“近见举人就选,多至二十余年以外,伊等读书一生,得官垂暮……”c于是采取掣签的方式,将待缺官员分发至各部门、各省候补,以谋求差事,掣签也运用在分发官员之中。直至清末,随着官制改革开始,京官、外官陆续取消部选。宣统三年(1911)四月,设立新内阁,裁撤吏部,吏部一切事务交由新内阁叙官局管理。而部选的取消和吏部的裁撤,月选掣签授官的方式也随之停止。

掣签授官制度从明代确立,再到清代进行调整,环节详密,虽不能完全量才授官,但是在相对公平的前提下,为朝廷选授了大量中下级文官。这期间有人曾提议修改变通掣签之例,但是直至清朝灭亡也未触动制度本身。

清代在选任官员时,往往最为关注的是“量才授官”“人地相宜”的用人原则,然而掣签制度本身就与此背道而驰。有清一代,随着治理情况复杂化、治理范围扩大化,若吏部选任一切听任抽签,治理的积极意义便不复存在,朝廷更希望能在公平的基础上提高官员选任的效率,为官择人,通过合理且高效运转的官僚系统来提高治理国家的有效性。如何保证官员选任权力集中在朝廷手中,并且在不触动掣签制度本身的情况下,尽可能达到人地相宜,是皇帝考虑的重点,而这就涉及到官员“选法”的制定与调整。“古来吏部用人,名曰铨选。铨者,铨衡也。

a    《钦定续通志》卷 142《选举略》,《景印文渊阁四库全书》第 394 册,第 308 页。

b   《清高宗实录》卷 118,乾隆五年六月庚辰。 c 《清高宗实录》卷 118,乾隆五年六月庚辰。

选者,选择也”,a采取何种方式进行官员的选任,让其代表皇权治理地方,是中国古代政治体制的核心问题,也是清廷考虑的重点。

诚然,从铨选用人角度,排资格掣签,为铨选中之下乘,但是为避免为私随意任用,“虽悖乎古圣贤用人之旨,而其意犹可谅也”。b掣签的随机性,虽保证选官的公平,却与“人地相宜” 本身存在矛盾和对立,故很难达到二者的兼顾,这一矛盾似乎没办法彻底解决,只能在制度的动态运行中寻找暂时的平衡。


a 张之洞:《张文襄公奏议》卷 53,《续修四库全书》第 511 册,第 138 页。

 b 《论铨政》,《申报》1893 11 14 日,第 1 版。


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